【摘 要】革命遗址立法保护是守护红色根脉、传承红色基因的法制保障，全国已颁布多个关于革命遗址保护的地方性法规，本文以丽水市为例，总结分析革命遗址立法保护的地方性立法实践，并根据调研发现立法实施后出现的问题，提出提升立法实施效果的思考。
【关键词】革命遗址；保护条例；立法实践
一、革命遗址立法保护的背景与现状
（一）革命遗址立法保护背景
革命遗址是不可再生的红色文化资源，是革命文化、革命精神的物质载体，中华人民共和国政务院早在1950年5月24日颁布重要规定：“各地原有或偶然发现的一切具有革命、历史、艺术价值之建筑、文物、图书等，应由各该地方人民政府文教部门及公安机关妥为保护，严禁破坏、损毁及散佚并详细登记呈报中央人民政府文化和旅游部。”[1]这一规定将“革命”独立于“历史”和“艺术价值”之外，强调针对革命性保护的重要性，是我国革命遗址保护规划工作的开端。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视革命历史，统筹推进红色文化遗产的保护利用工作。党的十九大报告明确提出要加强文物保护利用和文化遗产保护继承。2018年7月，中办、国办出台《关于实施革命文物保护利用工程（2018—2022年）的意见》，提出要完善法规政策，鼓励各省（自治区、直辖市）和设区的市制定革命文物保护地方性法规。2018年10月，中办、国办印发《关于加强文物保护利用改革的若干意见》，提出要健全文物保护利用法律制度和标准规范，划定文物保护利用的红线和底线，落实文物保护属地管理要求和地方各级政府主体责任，提升全社会文物保护法治意识[2]。2021年是建党一百周年，在党史学习教育活动的热潮中，加大保护红色文化遗产的重要性更加凸显，同年6月，习近平总书记在中共中央政治局第三十一次集体学习时强调用好红色资源赓续红色血脉，他指出，红色资源是我们党艰辛而辉煌奋斗历程的见证，是最宝贵的精神财富。要用心用情用力保护好、管理好、运用好红色资源[3]。
（二）革命遗址保护地方立法的意义
革命遗址是中国共产党人团结带领全国各族人民在实现民族解放、国家独立和建设新中国的历史实践过程中所形成的，承载着丰厚革命文化、革命精神的物质载体，凝结了中国共产党的光辉历史。通过革命遗址地方立法，从国家层面来说，可以充分发挥地方文化领域立法的能动性和主动性，完善现有文化领域的法律体系，实现文化领域最后一公里政策落地。从社会层面来说，可以融入地方特色，充分发挥地方主动性和自治性优势，对于进一步保护革命遗址、弘扬革命精神，更好地推动社会主义精神文明建设具有重要作用。从个人层面来说，革命遗址保护地方立法强化对地方革命遗址的宣传，通过以革命遗址为依托，有助于民众树立文化自信，进一步激发全体人民爱党、爱国的巨大热情，增强凝聚力、向心力，是传承红色基因的有力抓手。
（三）革命遗址保护的地方立法现状
当前，从省级层面看，早在2001年6月1日，陕西省人大常委通过了《延安革命遗址保护条例》；山西省人大常委于2019年9月27日通过了《山西省红色文化遗址保护利用条例》；天津市人大常委于2021年11月29日通过了《天津市红色资源保护与传承条例》；广东省人大常委于2022年1月16日通过了《广东省革命遗址保护条例》。从设区的市级层面看，自2015年《立法法》将历史文化保护等方面的立法权赋予设区的市以来，先后有滨州、吴忠、黄冈、龙岩、盐城、汕尾、南平、赣州、固原、宁德、长治、玉溪、广元、梅州、河源、荆州、丽水、阳泉、六安等设区的市就革命遗址保护利用等制定了地方性法规，详见《市级层面革命遗址保护地方性立法现状统计表》。
二、丽水市革命遗址立法保护实践
丽水市是浙西南革命老区所在地，是全省唯一所有县（市、区）都是革命老根据地县的地级市，有丰富的革命遗址资源。2021年7月30日，浙江省第十三届人民代表大会常务委员会第三十次会议批准了浙江省首部革命遗址类地方性法规——《丽水市革命遗址保护条例》（以下简称《条例》）。2021年10月1日起，《条例》正式实施，《条例》的出台，标志着丽水市在全省率先实现了革命遗址立法保护和资源转化“两条腿走路”，是丽水市加强党史学习教育、传承革命文化、弘扬践行浙西南革命精神的内在要求，为全市“红绿”融合发展提供了法治保障。
（一）立法过程
1.加强领导和健全组织机构。2020年1月，丽水市人大常委会把《条例》列入2020年立法计划，之后设立以市委常委、宣传部长和市人大常委会分管副主任为“双组长”，市人大、市政府、市委宣传部、市委党史研究室、市退役军人事务局等为成员单位的领导小组，领导小组下设办公室，具体负责条例草案起草工作；经过公开竞争磋商，确定浙江丽阳律师事务所为条例草案委托起草单位，并组建《条例》起草工作组；建立龙泉市住龙镇、青田县万山乡、缙云县大源镇、遂昌县王村口镇和松阳县枫坪乡5个动态基层立法联系点，听取和收集各方面的意见建议。
2.开展调研和比较研究。通过实地走访遗址、召开座谈会、发放调查表等形式深入调研，形成《丽水市革命遗址基本情况调查汇总报告》，全面了解遗址现状，广泛听取各方面意见建议。赴福建、陕西、江西等革命老区实地考察，到赣州、延安等地学习革命遗址保护立法、执法经验，为条例草案条款的可操作性、可实施性提供实践基础，并形成考察报告。收集革命遗址保护方面法律、法规、政策资料进行研究，编制《革命遗址保护地方立法比较研究》《丽水市革命遗址保护条例立法参考资料汇编》，形成七个专题调研提纲，为条例起草工作提供重要的参考依据。
3.反复修改和多方论证。领导小组第一次会议召开后，起草团队及时启动条例草案起草工作，做到边调研、边起草、边研究、边修改，形成条例草案文本。在条例起草过程中，广泛听取市直相关单位、各县（市、区）人大、立法专家、教科文卫咨询组专家、基层动态立法联系点、革命遗址所在乡镇及村等各方面意见建议，累计汇集各方面的意见建议2500余条。针对条例草案争议较大的几个重点问题，召开市直部门座谈会暨专家论证会，组织市直相关单位和法律、文物保护、党史研究等方面专家进行认证，累计开展论证会20余场，参会400余人次。
（二）立法内容
《条例》以保护为主、统筹管理、合理利用为原则，旨在加强革命遗址的保护，弘扬忠诚使命、求是挺进、植根人民的浙西南革命精神，传承革命文化，推动与新时代社会主义核心价值观融合发展，为促进丽水高质量绿色发展提供精神力量。《条例》根据丽水革命遗址自身特点，统筹好革命遗址保护与经济社会发展，在确保革命遗址安全的基础上，规定相关内容。《条例》包括总则、调查认定、保护管理、合理利用、法律责任、附则共六章三十八条，主要内容如下：
在总则方面，突出弘扬浙西南革命精神，体现丽水特色的立法目的。明确法规保护的革命遗址概念是指见证新民主主义革命，特别是中国共产党领导人民开展革命斗争，反映革命历程和革命文化，并列入市人民政府革命遗址保护名录的旧址、遗迹及纪念设施。明确管理体制，理顺各级人民政府、街道办事处、文化（文物）行政主管部门及有关部门，党史研究机构以及村（居）民委员会的职责关系。规定革命遗址保护利用专家委员会的设立及职责。
在调查认定方面，规定革命遗址的普查与专项调查、认定程序、保护名录设置以及保护标志设置，突出红色文化名村、名乡（镇）的申报及在日常管理、基础设施、产业培育、人才培养等方面政策和资金支持相关支持。
在保护管理方面，规定保护管理人制度，对革命遗址实行名录管理，明确保护管理经费保障机制，要求县（市、区）人民政府组织编制完成本行政区域革命遗址保护利用规划, 并纳入本行政区域国土空间规划实施管理，建立建筑类、重要事件和重大战斗类、题刻和标语类等三种情况分类保护机制，明确保护范围内的禁止行为，革命遗址的分类保护措施，原址保护、迁移、重建及修缮，遗址的定期检查等，规定革命遗址保护修缮的相关要求，尤其针对非国有革命遗址的修缮，规定相关部门给予指导、补助和特殊情形保护修缮的要求。
在合理利用方面，从实体和精神层面，围绕拓展革命遗址利用途径、提升展示水平、创新传播方式等进行引导，通过向公众开放、历史价值发掘、传播推广、教育培训、平台共享等方式促进革命遗址合理利用。
在法律责任方面，规定具体情形的处罚措施。
(三)特色亮点
《条例》是具有丽水市鲜明特色的创制性立法，主要有以下特色亮点。一是在立法目的中，突出弘扬浙西南革命精神，体现丽水特色。二是创设符合丽水市实际的管理体制。针对多数革命遗址缺乏明确的保护管理主管部门问题，经深入调查研究，考虑到革命遗址保护属于历史文化遗产保护范畴，条例确定由市文化（文物）行政主管部门负责指导、协调和监督革命遗址保护、管理和利用工作。鉴于党委部门不具备行政执法职能，但考虑到党史研究机构在革命遗址保护利用工作中具有不可替代的党史权威作用，因此，《条例》在不涉及行政执法的前提下，规定“党史研究机构协助做好本行政区域内革命遗址保护、管理和利用工作”，并在具体条文中明确了党史研究机构在革命遗址普查、专项调查等方面的专业作用。考虑到革命遗址基本分散在农村，日常保护管理工作主要由所在地的乡（镇）人民政府、街道办事处承担，因此条例规定乡（镇）人民政府、街道办事处的属地保护管理责任。三是规定革命遗址保护利用专家委员会的设立及职责，为革命遗址认定、撤销、规划、修缮以及利用等事项的决策提供咨询或者论证意见。四是引入保护管理人制度。明晰不同产权革命遗址保护管理人的确定及其权利义务，有助于加强革命遗址的日常保护管理。五是首创了“红色文化名村、名乡（镇）”的建设内容，有助于加强革命遗址资源丰富的村、乡（镇）的整体保护，更好发挥革命遗址资源优势，弘扬践行浙西南革命精神，促进红色价值转化，推动乡村振兴发展。
三、丽水革命遗址立法保护实施效果分析与思考
目前，丽水市人民政府已于2022年6月成立丽水市革命遗址保护利用专家委员会，为革命遗址认定、撤销、规划、修缮以及利用等事项的决策提供咨询或者论证意见，市文广旅体局已部署开展丽水市革命遗址认定工作，按照属地管理原则，各县（市、区）党史研究机构相继开展革命遗址普查和专项调查工作，建立革命遗址普查和调查档案，各县（市、区）文广旅体局根据革命遗址普查和专项调查结果，会同有关单位提出革命遗址建议名单及保护范围，相继开展革命遗址申报程序。同时，市委党史研究室为全面掌握《条例》颁布实施后全市贯彻落实情况，还制定调查问卷对全市开展了《条例》实施效果调查，该问卷通过问卷星开展线上调查，共发放问卷347份，收回有效问卷347份，有效率100%。
（一）实施效果调查现状
1.《条例》宣传教育情况。《条例》自2021年10月实施以来，全市各县（市、区）相继开展了《丽水市革命遗址保护条例》宣传教育活动。一是组织开展专题学习会，各有关单位在单位内部组织全体干部专题学习，在通篇学习的基础上，逐条研究每一细则，明确本单位职责，为革命遗址保护相关工作提供指导奠定理论基础；二是通过重点活动加大宣传，比如庆元县党史和地方志研究室结合“6.9档案”宣传日，“七一党员活动一条街”等活动，在市民广场以宣传手册结合现场讲解等形式，向广大市民宣传《丽水市革命遗址保护条例》；三是走访入户深入宣传，有关部门通过走访相关单位，结合困难户走访对接、微网格文明卫生创建、驻企指导、防疫工作等的开展，开展《条例》的宣传讲解工作，此外，还结合到联系村上专题党课的契机，开展《条例》的宣传工作。
2.《条例》对丽水市革命遗址保护效果。《条例》实施以来，丽水市各地通过修缮革命遗址、加强烈士纪念设施保护，取得阶段性成效。松阳县实施红色革命文物保护及展示利用工程，投资1500万元对县内5个乡镇(街道)的红色遗址进行保护修复；龙泉市开展红色革命遗址公益诉讼专项保护行动，通过实地走访、查阅历史资料、访问党史专家等方式对县内55处革命遗址保护状况进行摸排，及时发现损害风险隐患；景宁畲族自治县对“红军是抗日反帝唯一武力!”“工农自动起来打土豪分田地!”两条红字标语周边环境进行整治，对标语建筑主体进行加固，配齐消防器材，建立长效管理机制；遂昌县退役军人事务局会同相关乡镇（街道）开展革命纪念设施修缮工作，至目前，除位于濂竹乡治岭头村金矿园区的遂昌金矿救火护林五烈士墓、位于牛头山的无名烈士墓、位于高坪乡高坪村山后坪岗的谢关贤烈士墓尚在整修外，其余15处已经完成修缮，修缮后，均实现墓体坚实牢固、碑文字迹清晰、主体建筑保护完好、周边环境清洁肃穆、配套设施便捷有效；遂昌县文化和广电旅游体育局向上级争取资金44.5万元，对王村口苏维埃政府成立大会、红军挺进师群众大会、粟裕演讲会场旧址宏济桥进行修缮；庆元各个乡镇、街道在项目开发中尤其注重革命遗址的保护开发工作，在项目推进前期，对区域内涉及的革命遗址充分调研，保护为主，纳入规划，合理项目建设，例如庆元县老二中区块开发建设中，对中共县委办公地孔庙采取保护措施，在异地搬迁需要拆除原有住房的前提下，对涉及革命遗址的个人产权房屋，采取不拆除的措施，并加以保护修缮等。
3.《条例》对丽水市革命遗址利用效果。丽水市作为全省唯一所有县（市、区）都是革命老根据地县的地级市，“把红色资源利用好、把红色传统发扬好、把红色基因传承好”是丽水革命老区所要实现的方向与目标，《条例》实施以来，丽水市各地开展对革命遗址的利用工作，真正发挥革命遗址利用效果，传承浙西南革命精神。在遂昌县第十六次党代会闭幕后首日，县委书记就率新一届县委常委集体瞻仰浙西南第一个县级中共组织——中共遂昌县委的机关驻地旧址，聆听中国共产党在遂昌播下火种，领导遂昌人民夺取政权的历史，感悟革命先辈忠诚使命、求是挺进、植根人民的伟大精神；2021年11月，遂昌县宣传教育部门举办以“传承红色基因 争做强国一代”为主题的小主持人大赛，各中小学生用故事、解说、朗诵、演讲等形式，化身遂昌红色代言人，带着观众走进红色遂昌；2022年1月中旬至2月底，在红军挺进师政委会会场、王村口苏维埃政府旧址举办以“乌溪江畔忆峥嵘”为主题的摄影作品展，展出反映老区可喜变化、体现老区人民弘扬革命精神的摄影作品46件；王村口研学培训基地提升工程已基本完工，将发挥更大的教育功效；庆元县委、县政府将县域内可利用的革命遗址点纳入红旅开发，共谋划浙西南革命老区巩固脱贫攻坚成果重大项目14个，总投资约108亿元。其中斋郎军旅小镇总投资1.5亿元，目前完成投资2000万元，目标是打造全国红色旅游示范小镇；举水-龙溪“大月山”红色经典景区，将联动寿宁县下党乡，做深“三进下党”“月山春晚”区域品牌，致力打造为浙南闽北边界“红绿融合”示范性景区，此外还完成中共闽浙边地委崔上驻地纪念馆的布展。
（二）《条例》在实施中存在的主要问题
1.《条例》宣传力度不够。各县（市、区）已对《条例》开展一定程度的宣传教育，但受众面较小，宣传力度不够。根据样本测评总体结果，42.94%被调查者对《条例》熟悉，30.84%被调查者对《条例》部分熟悉，仍有26.22%被调查者只是听说过或者不了解。可见，丽水市各地目前对《条例》有一定的认识和了解，但总体而言对《条例》的熟悉度还是较低。此次调查样本中党政机关、事业单位人员，对《条例》的熟悉度相对来说是比较高的，但其在对《条例》了解程度方面，也只有48.79%的被调查者熟悉，仍有5.65%的被调查者不了解，这一结果表明，全市单位对《条例》的重视度还不够高，且主动学习不够。而在对《条例》了解渠道方面，所有被调查者中41.79%通过会议文件学习，27.67%通过广播电视报刊等宣传媒体得知，30.54%通过此次调查或其他方式得知。可见，《条例》实施近一年来，社会对该《条例》熟悉度不够，整个社会面知晓程度较低，需要全市范围内加强宣传力度。
2.职责履行不及时。《条例》实施近一年，但革命遗址仍处于调查认定阶段，至今还未出具认定结果，红色文化名村、名乡（镇）申报、认定还未启动。且在调查认定过程中，出现部分县（市、区）职能认识不到位，表现在革命遗址认定的相关单位缺乏明确的主体，认定要由什么单位召集，由什么单位上报等不清晰，这就导致调查认定工作略有滞后。根据测评结果，89.34%被调查者认为所在县(市、区)对《条例》实施比较重视或非常重视，可见各地对该项重视程度还是较好的，但也存在不重视及很不重视的情况，说明在一定程度上，有存在相关职能部门履职不及时不到位的情形。比如有被调查者反映龙泉市龙南岭后红军临时住地，未得到重视和开发；再比如缙云县黄弄坑的浙东游击根据地纪念馆边上有一处红军屋是曾经粟裕率挺进师驻扎过的地方，被认定为县级文保单位，后来因为年久失修倒塌，村里多次对接相关部门未果，开发利用转化的价值不高。
3.经费保障不到位。经调研，丽水各县(市、区)普遍没有将革命遗址保护利用经费列入财政预算，目前，仅涉及文物保护类的革命遗址，包括国家级、省级文物保护单位有国家、省级专项拨款，县级文物保护单位有专项财政预算，其他因当前财政减收增支，财政资金紧张，还未专项设置革命遗址保护经费。丽水各县(市、区)都是革命老区所在地，县域经济实力不强，财政收入较薄弱，对红色资源的保护投入以及开发利用支撑不足。比如遂昌门阵国共和谈纪念馆暨红色学堂项目在2021年6月完工开馆，但工程款至今还未付清。位于垵口乡垵坑村的红军伤病员周氏祠堂养伤处旧址蚁害严重，因缺少经费，无法动工维修。虽制定《遂昌县红色资源保护传承利用规划》，但多数项目因资金问题并没有落实。
（三）提升实施效果的思考
1.加强部门联动和普法宣传，形成社会合力。革命遗址保护是一项相对复杂的系统工程，涉及多个部门。因此，要各部门密切配合，强化综合协调，全力开展普法宣传，持续推动“红色浙西南，绿色新丽水”品牌建设。一是进一步深入开展《条例》普法教育和专题培训学习，进一步准确把握立法宗旨、立法原则、立法目的和有关规定。二是以小品、小视频、快板、歌舞、案例分析等多种形式来加大《条例》的宣传力度，同时组织开展有关《条例》的知识竞赛、法律知识讲座、知识展览等活动，增强宣传工作的实效性。三是利用新闻发布会、媒体见面会、报纸、电视、网络等渠道，向社会广泛宣传，进一步提高公众对《条例》的知晓度，全面提升全市革命遗址保护，传承红色资源的法律意识。四是打响“红色浙西南，绿色新丽水”品牌，将品牌意识深入人心，形成社会合力。
2.完善配套政策，切实履行法定职责。《条例》实施后，丽水市在革命遗址保护的后续配套政策制定还未跟进，具体落实缺乏可操作性。因此，完善配套政策规章制度，构建革命遗址保护法规体系，是加快提升《条例》实施成效的重要举措。一是及时制定革命遗址及红色文化名村、名乡（镇）等认定办法，出台日常管理、基础设施、产业培育、人才培养等方面政策，细化具体实施细则，明确职责分工，健全工作机制，切实加强督促各县（市、区）政府和有关部门切实履行革命遗址保护的主体责任、监管责任和协调配合责任[4]。二是加大执法检查力度，严格执行《条例》禁止性规定及相应罚条，做到严格执法、从重处罚。三是加强科学规划，加大对革命遗址的修复与保管。特别是在开发利用前，要征求相关专家学者的建议，科学准确把握项目的可行性的分析与论证。四是强化人才引领，提供智力支撑，建立红色旅游专家库，引进并培养一批历史、文化、旅游等方面的人才，切实解决人才不足的问题，不断提髙红色文化资源队伍的素质。
3.创新红绿融合发展新模式，推动革命遗址保护可持续。革命遗址保护需要资金，但在财政资金紧张的背景下，将革命遗址保护工作和重大项目的实施有机结合起来，创新融合发展新模式，开源节流，才会更好地推动革命遗址保护可持续发展。一是以数字化改革为抓手，加快推进革命遗址数字智治系统建设，通过数字化解决革命遗址管护中存在的巡查难度大、保存状况较差、预警精准化难、宣传保护渠道单一、管理职权不明晰等问题，搭建实时监控、智能预警、线上展示、统筹管理、便民惠民系统，利用现代化手段，打通部门间的业务壁垒，实现革命遗址保护管理业务流程的重塑，助推革命老区振兴发展。二是以《条例》为指引，坚持革命文化与旅游业相合。完善全市红色旅游产业体系，创建一批革命文化产业园区基地，开发融入红色元素又显年轻态、活力范的文旅产品，培育更多沉浸式、体验式、互动式红色旅游新业态，形成一批红色文化旅游精品景区和经典线路，以红色旅游带动经济发展，进而通过经济增收，加强革命遗址的保护利用。三是要把革命遗址保护利用与乡村振兴战略有机结合起来，多渠道、多层次、多元化推进革命遗址保护和利用。组织动员农村群众重点建设红色景区（景区）和红色文化旅游线路，发展农（牧）家乐、特色餐饮购物、地方民俗体验等项目，创作一批反映浙西南革命斗争历史、展现革命老区优良传统和精神风貌的歌曲、舞蹈、戏剧、书画等文艺作品，打造丽水独特品牌。
〔作者单位：中共丽水市委党史研究室（丽水市地方志研究室）、浙西南革命根据地纪念馆〕
参考文献：
[1]熊野川.红色革命遗址保护规划法规问题研究[J].农村科学实验, 2019(33):2.
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[3]吴慧, 许屹山. 百年来中国共产党红色文化建设的历程与经验启示[J]. 中国石油大学学报:社会科学版, 2021, 37(6):7.
[4]王定虓,何永智,胡元波.地方法规的生命力在于管用——《广元市红色革命遗址遗迹保护条例》实施效果评估探析[J].民主法制建设,2022(05):41-45.
